O warunkach akcesji do Unii Europejskiej, negocjacjach i negocjatorach
W dłuższej perspektywie po wejściu do Unii możemy oczekiwać korzyści. W krótkiej wyniki negocjacji należy ocenić bardzo źle.
Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej to wybór pozwalający mieć nadzieję na dobrą przyszłość Polaków i bezpieczeństwo naszego państwa. Ta ogólna konstatacja historyczna nie może być jedyną podstawą politycznej oceny zakończonych negocjacji akcesyjnych.
Za polityczną akceptacją zakończenia negocjacji przemawiają ważne argumenty. W naszej sytuacji makroekonomicznej na skutek wysokich deficytów budżetu i bilansu obrotów bieżących jesteśmy uzależnieni od napływu kapitału zagranicznego. Przesunięcie terminu członkostwa na czas nieokreślony najprawdopodobniej spowodowałoby odpływ kapitału i w konsekwencji głęboki kryzys walutowy. Nie ma tu miejsca na rozważenie, kto ponosi odpowiedzialność za politykę gospodarczą, która doprowadziła do takiej sytuacji. Członkostwo w UE nie eliminuje zagrożenia takim kryzysem, ale na pewno ogranicza możliwość jego wystąpienia.
Za zakończeniem negocjacji przemawiał też brak przekonywujących przesłanek, które pozwalałyby oczekiwać uzyskania lepszych warunków akcesyjnych w przyszłości. Istotnym argumentem jest też obecność w Unii w czasie, kiedy podejmowane będą ważne decyzje dotyczące jej funkcjonowania oraz przyjmowane ramy budżetowe na lata 2007-13 i korekty polityk unijnych. Polska jest mocno powiązana gospodarczo i politycznie z UE. Już teraz niemal każda decyzja podejmowana w Brukseli ma wpływ na naszą sytuację wewnętrzną, wraz z uzyskaniem członkostwa w UE będziemy uczestniczyli w ich podejmowaniu. Wszystko to skłania do wyrażenia poparcia w referendum członkostwa Polski w Unii.
Jeśli jednak oceniać zakończone negocjacje na podstawie dwu innych kryteriów - zgodności z zasadami integracji europejskiej i wpływu wynegocjowanych warunków na przebieg procesów gospodarczych po akcesji - ocena wypada bardzo źle. Przy czym należy pamiętać, że ta ocena odnosi się do skutków krótkookresowych, w pierwszych dwu-trzech latach członkostwa, a nie do członkostwa w ogóle. W dłuższej perspektywie oczekiwanie korzyści z członkostwa w UE jest zasadne.
Warunki członkostwa, jakie narzuciła nam UE, nie spełniają kardynalnych zasad integracji - solidarności i równoprawności.
W odniesieniu do integracji solidarność ma wymiar ekonomiczny. Integracja ekonomiczna zwiększa bogactwo całego układu integracyjnego (czyli w tym wypadku wszystkich krajów UE), lecz różnice w poziomie i strukturze rozwoju gospodarczego powodują, że korzyści z integracji rozłożone są nierównomiernie. Stąd też warunkiem zawiązania, trwałości i sprawnego funkcjonowania układu integracyjnego jest transfer części dochodów od tych, którzy korzystają najwięcej, do tych, którzy z integracji korzystają mniej. Płatności budżetu UE nie są więc gestem szczodrości bogatych wobec biednych, lecz mechanizmem niezbędnym dla trwania i pogłębiania integracji gospodarczej oraz umacniania procesów rozwojowych w całym ugrupowaniu integracyjnym.
Efekty integracji najszybciej przejawiają się w handlu zagranicznym, gdyż proces integracji rozpoczyna się od znoszenia ograniczeń handlowych. Dobrą ilustracją tej tezy są wyniki obrotów handlowych między Polską a UE. Od 1992 r., kiedy podpisaliśmy umowę stowarzyszeniową z UE, do 2001 r. nasz deficyt handlowy z krajami UE wyniósł łącznie ponad 62 mld dol. Stała nadwyżka handlowa UE oznacza zatrudnienie dla kilkuset tysięcy ludzi po stronie Unii. Już osiągnięte efekty handlowe nie wyczerpują jednak korzyści, jakie odniosą kraje Piętnastki z przyjęcia Polski i pozostałych dziewięciu krajów do UE.
Z szacunków Komisji Europejskiej wynika, że rozszerzenie UE o kraje Europy Środkowo-Wschodniej może w latach 2005-09 zwiększać wartość produktu krajowego brutto Piętnastki o 0,5-0,7 proc. rocznie, czyli od 43 do 60 mld euro, a w przeliczeniu na głowę mieszkańca od 115 do 160 euro. Analizy niemieckie (m.in. Fundacji F. Eberta) oceniają potencjalny efekt wzrostowy rozszerzenia dla Niemiec od 0,5 proc. do nawet 1 proc. PKB rocznie, czyli od 120 do 240 euro na głowę mieszkańca, a wyliczenia prestiżowego instytutu austriackiego (WIIW) dla Austrii na 160 do 200 euro per capita.
Tymczasem wydatki z budżetu UE na wszystkie nowe państwa członkowskie wyniosą w latach 2004-06 netto średniorocznie 3,43 mld euro, czyli średnio trochę ponad 9 euro na głowę mieszkańca Piętnastki (w Niemczech - 33 euro per capita). Roczne wydatki budżetowe netto UE na nowe kraje członkowskie szacuje się na poziomie 0,04 proc. PKB Piętnastki, czyli poniżej połowy jednej tysięcznej.
Korzyści ekonomiczne, jakie mogą odnieść kraje Piętnastki z rozszerzenia UE, są zatem niewspółmiernie większe od kwot przeznaczonych dla nowych państw członkowskich w budżecie UE. Przytoczone analizy powinny były być ważnym argumentem w rokowaniach akcesyjnych, podstawą do określenia realnego wymiaru "solidarności". Niestety, jak się wydaje, nie były.
Podobnie źle wypadają uzyskane warunki akcesji oceniane według kryterium równoprawności. Elementarnym wymogiem udziału we wspólnym, jednolitym wewnętrznym rynku UE jest równość wszystkich działających na nim podmiotów. Wszelka dyskryminacja producentów i konsumentów jest sprzeczna z logiką jednolitego rynku. A jednak oferta akcesyjna dla nowych krajów członkowskich jest nierównoprawna. Łatwo to udokumentować zarówno oferowanymi warunkami udziału we Wspólnej Polityce Rolnej, jak i wielkością dostępu do funduszy strukturalnych.
Posłużmy się raz jeszcze znanym, ale chyba najbardziej charakterystycznym przykładem ilustrującym fakt dyskryminacji. Dopłaty bezpośrednie dla producentów zboża w UE wynoszą 63 euro za tonę. Plon referencyjny we Francji wynosi 6,02 t/ha, co oznacza, że francuski rolnik otrzymuje za obsianie 1 ha zbożem 379 euro. Natomiast polski rolnik może otrzymać z UE w pierwszych trzech latach 36, 39, 42 proc. dopłat czyli, przy plonie referencyjnym, jaki zaoferowała nam UE (tzn. 3 t/ha), od 68,04 euro w 2004 r. do 79,38 euro w 2006 r., czyli 21 proc. tego, co otrzymuje Francuz. Przy niepełnych dopłatach i niskich plonach referencyjnych polski rolnik będzie z wielkim trudem konkurował z francuskim czy niemieckim.
Niemiecki dziennikarz Klaus Bachmann świetnie znający zarówno Polskę, jak i Unię napisał niedawno, że UE chce, "aby Polska przez lata jeszcze pozostawała importerem netto żywności z UE".
Polska, która ma 18,4 mln ha użytków rolnych (4,5 mln. ha zielonych) nie powinna być importerem netto mleka i zbóż. W UE większą powierzchnią upraw dysponują tylko rolnicy Francji i Hiszpanii. Tymczasem w obrotach żywnością i produktami rolnymi już obecnie mamy wysoki deficyt spowodowany właśnie obrotami z UE (w 2001 r. 376 mln dol.). Niemcy, których potencjał rolny jest podobny do Polski, z tytułu Wspólnej Polityki Rolnej otrzymują z UE ponad 5,5 mld euro rocznie, podczas gdy Polska w latach 2004-06 otrzyma średniorocznie niecałe 1,3 mld euro.
Podobnie wygląda porównanie naszego dostępu do funduszy rozwojowych, z dostępem tych krajów, które są głównymi beneficjentami pomocy strukturalnej. Licząc na głowę mieszkańca, Polska w latach 2004-06 ma otrzymać średniorocznie 55,60 euro, czyli 20-30 proc. tego, co otrzymują Grecja, Portugalia i Hiszpania.
Ważnym kryterium oceny uzyskanych warunków akcesji jest ich wpływ na sytuację gospodarczą po uzyskaniu członkostwa. Po przystąpieniu do UE likwidacja granic ekonomicznych między Polska a krajami Piętnastki spowoduje dość gwałtowne zmiany warunków działania przedsiębiorstw krajowych i konfrontację z ekspansją eksportową małych i średnich przedsiębiorstw z dotychczasowych krajów członkowskich.
Po wejściu do Wspólnego Rynku nastąpią zmiany relacji cen wewnętrznych. Wzrosną wydatki przedsiębiorstw na dostosowanie do unijnych standardów sanitarnych, ochrony środowiska, socjalnych i bezpieczeństwa pracy. Konkurencyjność firm krajowych może ulec pogorszeniu. Ich sytuacja wyjściowa jest trudna. Nakłady inwestycyjne w Polsce są od dawna niskie, a w ostatnich latach wystąpił nawet spadek nakładów na maszyny i urządzenia. Drogi kredyt nadal ogranicza wydatki inwestycyjne na modernizację produkcji.
W rezultacie wzrost gospodarczy będzie raczej słaby, natomiast może wzrosnąć bezrobocie. Siłę wszystkich tych zagrożeń - "szoku poakcesyjnego" - mogłyby osłabić dobrze wynegocjowane warunki członkostwa. Im łatwiej byłoby zrównoważyć obciążenie budżetu dodatkowymi wydatkami związanymi z akcesją, tym skuteczniejsza mogłaby być polityka wzmacniająca konkurencyjność naszej gospodarki. Uzyskane w ostatniej fazie negocjacji przesunięcie na lata 2004-06 późniejszych zobowiązań budżetu UE wobec Polski w wysokości 1 mld euro i wcześniej zaoferowany przez Duńczyków rabat oraz opóźnienie członkostwa o pięć miesięcy w bardzo niewielkim stopniu złagodzą napięcia budżetowe, jakich możemy się spodziewać w latach 2004-06.
Po stronie kosztów akcesji trzeba zapisać w pierwszym roku składkę ponad 4 mld zł, w latach następnych ponad 10 mld zł, ubytek dochodów z ceł ponad 3,5 mld zł, z pewnością przynajmniej 1 mld zł rocznie na utrzymanie ogromnego dodatkowego aparatu biurokratycznego koniecznego do obsługi kontaktów z Unią w kolejnych czterech latach kilkusetmilionowe raty wpłat kapitałowych na rzecz Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Należy do tego doliczyć wydatki na dostosowanie do standardów i norm unijnych oraz współfinansowanie projektów strukturalnych.
Łączną wartość tych strumieni finansowych można szacować średniorocznie w latach 2004-06 na 16-18 mld zł. I to bez uwzględnienia dodatkowych dopłat z budżetu dla rolników, bo w oczywisty sposób ich sfinansowanie w opisanych okolicznościach jest nierealne. Sytuację budżetową i płatniczą utrudnią dodatkowo wysokie koszty obsługi zadłużenia zagranicznego.
Wystąpienie "szoku poakcesyjnego" w ostrej postaci, której główną miarą jest bezrobocie, wymagać będzie polityki radykalnie pobudzającej inwestycje z silnym mechanizmem proeksportowym. Jeśli nawet nasza gospodarka w 2003 r. wyjdzie z recesji, to i tak szansa znalezienia w budżecie dodatkowych środków na prowadzenie takiej polityki będzie niewielka.
Oferta akcesyjna, jaką UE przedstawiła dziesięciu krajom kandydackim na lata 2004-06, jest w wymiarze finansowym o blisko 2 mld euro niższa od kwoty, którą sama Unia zadekretowała w 1999 r. dla nowych państw członkowskich. Co więcej, wydatki przewidziane na nowych członków miały być przeznaczone dla sześciu państw, z jakimi początkowo prowadzono negocjacje, a nie dla dziesięciu państw.
Można więc powiedzieć, że nasi negocjatorzy niewiele mogli uzyskać, że w istocie nie były to negocjacje, lecz dyktat UE. Ale to niecała prawda.
Rozszerzenie bowiem jest dla UE ważnym projektem politycznym zwiększającym stabilność polityczną Europy i przynoszącym wymierne zyski gospodarcze i społeczne. Koszty załamania negocjacji byłyby dla Unii znacznie wyższe niż budżetowe koszty zgody na mocno uzasadnione oczekiwania krajów kandydackich. Dowodem zasadności tej tezy są wyniki uzyskane w zakresie rolnym. Groźba kryzysu rządowego w Polsce i negatywnego rezultatu referendum były zasadniczym argumentem, który zadecydował o ustępstwie Unii w sprawach dopłat i kwot mlecznych. Potwierdził to premier Danii Andres Fogh Rasmussen w rozmowie z "Rzeczpospolitą" (19 grudnia 2002).
Obecny rząd od samego początku powinien był w sposób bardzo kategoryczny, twardo i konsekwentnie określać nasze stanowisko dotyczące kwestii finansowych. Wskazać stronie unijnej, że lepsza kondycja budżetowa ułatwi nam osłabienie możliwych perturbacji gospodarczych po akcesji, co leży także w interesie Unii. Wtedy niepotrzebna byłaby histerycznie relacjonowana w TVP lotnicza operacja ratunkowa w ostatnim tygodniu negocjacji, która zresztą niczego konkretnego nie przyniosła.
W końcu listopada 2002 r. rząd uzgodnił z Komisją Europejską program integracji polskiej gospodarki ze wspólnotą. Tyle że całkowicie rozbieżny ze stanowiskiem negocjacyjnym w sprawie składki członkowskiej. Przyjęto w nim, że deficyt budżetowy w 2004 r. wyniesie 3,3 proc., a w 2005 r. już tylko 2,2 proc. PKB nawet bez redukcji składek członkowskich w UE. Jeśli dodatkowo strona unijna w ostatnich tygodniach negocjacji słyszała od przedstawicieli rządu polskiego i władz NBP o gotowości Polski do członkostwa w Unii Walutowej w 2006 r., to mogła przyjąć, że eksponowanie trudności budżetowych w latach 2004-06 jest tylko taktyką negocjacyjną.
Nasze negocjacje akcesyjne z UE były prowadzone źle. Brakowało im również właściwego wsparcia medialnego. W mediach często łatwiej było znaleźć zrozumienie dla stanowiska negocjacyjnego Unii Europejskiej niż uzasadnienie polskich postulatów. Apele i wypowiedzi nawołujące do szybkiego zakończenia negocjacji zyskiwały poklask. Krytykom sposobu negocjowania, wśród których było wielu zdecydowanych zwolenników przystąpienia Polski do UE, zarzucano natomiast narażanie polskiej racji stanu.
Symptomatyczne dla stylu negocjacji obecnego rządu były wystąpienia ministra spraw zagranicznych. W związku ze swoją pierwszą oficjalną wizytą w Komisji Europejskiej min. Cimoszewicz, mówiąc łagodnie, niedokładnie relacjonował prasie ważne zmiany w stanowiskach negocjacyjnych poczynione przez nowy rząd. Na miesiąc przed końcem negocjacji p. min. Cimoszewicz mówił, że nie będziemy się handryczyć o mało ważne sprawy i szybko zakończymy negocjacje. Wtórowali mu politycy określani jako wybitni i poranne gwiazdy polskiego dziennikarstwa, dorabiając gębę PSL-owi, że chce uzależnić los narodu od interesów chłopstwa. "Czy naprawdę do ostatniej chwili trzeba kruszyć kopie o brudne mleko i o ciasne klatki dla drobiu? Zwłaszcza kiedy na drugiej szali jest korzyść dla całego narodu" - pisała znana dziennikarka. Sprowadzanie interesów polskiego rolnictwa i wsi do brudnego mleka i ciasnych klatek to bardzo grube nadużycie. Nadużyciem było jednak także przedstawianie naszych postulatów negocjacyjnych dotyczących rolnictwa jako obrony interesów partykularnych, które można poświęcić w imię interesów ogólnych.
Już w Kopenhadze min. Cimoszewicz dał kolejny dowód swoich kompetencji negocjacyjnych, żartując, że "gdy Unia usłyszy polskie postulaty, to podejmie decyzję o samorozwiązaniu". Co oznacza, że jego zdaniem wysłano go z wygórowanymi żądaniami.
Bardzo często dochodziło do spięć między wicepremierem Kalinowskim a negocjatorami, którzy dezawuowali jego opinie lub "nieprecyzyjnie" przedstawiali uzgodnione stanowisko rządu. W ostatniej fazie negocjacji główny negocjator p. amb. Truszczyński pomylił się - jak wyjaśniał - w prezentacji polskiego stanowiska negocjacyjnego w ważnej sprawie długości okresu dochodzenia do pełnych dopłat bezpośrednich w rolnictwie. Na naszą niekorzyść, żeby nie było wątpliwości. Niektóre wypowiedzi naszych negocjatorów były zdumiewające. Kiedy pytano ich o nasze postulaty negocjacyjne, nader często słyszeliśmy: "Trudno będzie uzyskać...", "Mamy niewielkie szanse...". itp. zwroty.
Paradoksalnie to właśnie PSL-owi zawdzięczać będziemy członkostwo Polski w UE. Dzięki twardej postawie tej partii w negocjacjach akcesyjnych uzyskano warunki minimum, które pozwalają na zwrócenie się do polskich rolników o poparcie w referendum członkostwa Polski w Unii. Bez zgody UE na zwiększenie poziomu dopłat bezpośrednich i zmian w kwocie mlecznej premier Kalinowski musiałby odrzucić dyktat kopenhaski, a w przypadku jego przyjęcia przez SLD opuścić koalicję. Szansa na pozytywny wynik referendum byłaby wtedy wątpliwa.
Trudno się oprzeć przeświadczeniu, że SLD-owska część rządu kierowała się raczej swoimi partyjnymi interesami niż dobrem państwa. W ostatnich dniach zorientowali się, że warunki, które, jak się wydaje, skłonni byli zaakceptować, mogą spowodować rozpad koalicji i w konsekwencji przegrane referendum, a w przypadku uzyskania członkostwa blokadę polityki gospodarczej przeciwdziałającej skutkom szoku po akcesyjnego. W każdym wypadku narażali się na utratę władzy. Rozpoczęły się wieczorne wizyty w stolicach europejskich, a później psychodrama w Kopenhadze. Uzyskano faktycznie tylko dodatkowe 108 mln euro na uszczelnianie granicy wschodniej i wspomniane już przesunięcie 1 mld euro.
Teraz debata publiczna powinna dotyczyć dwu obszarów blisko ze sobą powiązanych - warunków uzyskania szerokiego poparcia społecznego dla członkostwa w UE oraz przygotowania do członkostwa.
Nie wystarczy pozytywny wynik referendum. Jeśli istnieją uzasadnione obawy, że pierwsze lata po akcesji mogą przynieść pogorszenie sytuacji niektórych grup społecznych, to należy poszukiwać już teraz sposobów łagodzenia tych zagrożeń i szybkiej ich eliminacji. Rząd powinien widocznie wspierać opracowania i propagować i nagradzać różnorodne lokalne inicjatywy aktywności gospodarczej i projekty edukacyjne wykorzystujące programy zawarte w pomocy przedakcesyjnej i nawiązujące do istniejących polityk unijnych. Pomoże to przygotowaniu społeczeństwa do udziału w przełamywaniu trudności wynikających z rynkowych procesów przystosowawczych po otwarciu granic między Polską a UE.
Chodzi o to, by jak najszybciej ujawniały się korzyści z członkostwa w UE. Kontynuacja propagandy sukcesu, jaka obecnie ma miejsce, jest działaniem na szkodę integracji z UE, gdyż ułatwi posłuch dla radykalnej krytyki członkostwa Polski w UE w przypadku wystąpienia trudności.
Osłabienie "szoku poakcesyjnego" w wielkim stopniu zależeć będzie od sprawności administracji państwowej i samorządowej w korzystaniu z polityk wspólnotowych. Należałoby ogłosić zasadę "zero tolerancji" dla korupcji, politycznego klientelizmu i niekompetencji w działalności wszystkich agend zajmujących się obsługą polityk unijnych. Powinniśmy być gotowi już w dniu uzyskania członkostwa do pełnego korzystania z wszelkich form pomocy ze strony UE, do jakich będziemy mieć prawo. Do UE powinniśmy wejść z gotowymi projektami, jakie można zrealizować w ramach unijnych polityk: regionalnej, spójności, socjalnej, edukacyjnej.
Nie można dopuścić do zmarnowania choćby części przyznanych Polsce środków w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. To niestety realne niebezpieczeństwo wynikające z trudnego wyboru między standardowym (do produkcji) a uproszczonym (do powierzchni) systemem dopłat. Na wsi polskiej zwiększają się dysproporcje dochodowe, cywilizacyjne i edukacyjne. Przyjęcie standardowego systemu dopłat mogłoby to rozwarstwienie dodatkowo pogłębiać, szczególnie w pierwszych latach członkostwa w UE, i wywoływać silne napięcia społeczne na wsi. Z kolei przyjęcie systemu uproszczonego, na jaki wstępnie się zdecydowano, zablokuje szybkie uruchomienie wewnętrznych mechanizmów rozwojowych na wsi. Rozstrzygnięcie tego dylematu jest bardzo trudne.
Kilkaset tysięcy gospodarstw będzie mogło też korzystać z pomocy na "utowarowienie". Kryteria przyznawania tej pomocy muszą być przejrzyste i precyzyjne. Przed podjęciem ostatecznych decyzji powinna się odbyć szeroka debata na temat wykorzystania środków wsparcia rolniczego zarówno w gronie specjalistów, jak i publiczna - po to, by wybór systemu dopłat nie był oparty na politycznym tylko wyrachowaniu, lecz przede wszystkim uwzględniał potrzeby modernizacji naszego rolnictwa.
Przed Ministerstwem Spraw Zagranicznych stoi bardzo ważne zadanie identyfikacji podobieństw, tożsamości i różnic interesów naszych i innych państw członkowskich w UE na wszystkich obszarach jej aktywności, co ułatwi nam aktywne współtworzenie koalicji wewnątrz Unii zapewniających nam istotny wpływ na decyzje Rady UE.
Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej to wybór pozwalający mieć nadzieję na dobrą przyszłość Polaków i bezpieczeństwo naszego państwa. Ta ogólna konstatacja historyczna nie może być jedyną podstawą politycznej oceny zakończonych negocjacji akcesyjnych.
Za polityczną akceptacją zakończenia negocjacji przemawiają ważne argumenty. W naszej sytuacji makroekonomicznej na skutek wysokich deficytów budżetu i bilansu obrotów bieżących jesteśmy uzależnieni od napływu kapitału zagranicznego. Przesunięcie terminu członkostwa na czas nieokreślony najprawdopodobniej spowodowałoby odpływ kapitału i w konsekwencji głęboki kryzys walutowy. Nie ma tu miejsca na rozważenie, kto ponosi odpowiedzialność za politykę gospodarczą, która doprowadziła do takiej sytuacji. Członkostwo w UE nie eliminuje zagrożenia takim kryzysem, ale na pewno ogranicza możliwość jego wystąpienia.
Za zakończeniem negocjacji przemawiał też brak przekonywujących przesłanek, które pozwalałyby oczekiwać uzyskania lepszych warunków akcesyjnych w przyszłości. Istotnym argumentem jest też obecność w Unii w czasie, kiedy podejmowane będą ważne decyzje dotyczące jej funkcjonowania oraz przyjmowane ramy budżetowe na lata 2007-13 i korekty polityk unijnych. Polska jest mocno powiązana gospodarczo i politycznie z UE. Już teraz niemal każda decyzja podejmowana w Brukseli ma wpływ na naszą sytuację wewnętrzną, wraz z uzyskaniem członkostwa w UE będziemy uczestniczyli w ich podejmowaniu. Wszystko to skłania do wyrażenia poparcia w referendum członkostwa Polski w Unii.
Jeśli jednak oceniać zakończone negocjacje na podstawie dwu innych kryteriów - zgodności z zasadami integracji europejskiej i wpływu wynegocjowanych warunków na przebieg procesów gospodarczych po akcesji - ocena wypada bardzo źle. Przy czym należy pamiętać, że ta ocena odnosi się do skutków krótkookresowych, w pierwszych dwu-trzech latach członkostwa, a nie do członkostwa w ogóle. W dłuższej perspektywie oczekiwanie korzyści z członkostwa w UE jest zasadne.
Warunki członkostwa, jakie narzuciła nam UE, nie spełniają kardynalnych zasad integracji - solidarności i równoprawności.
W odniesieniu do integracji solidarność ma wymiar ekonomiczny. Integracja ekonomiczna zwiększa bogactwo całego układu integracyjnego (czyli w tym wypadku wszystkich krajów UE), lecz różnice w poziomie i strukturze rozwoju gospodarczego powodują, że korzyści z integracji rozłożone są nierównomiernie. Stąd też warunkiem zawiązania, trwałości i sprawnego funkcjonowania układu integracyjnego jest transfer części dochodów od tych, którzy korzystają najwięcej, do tych, którzy z integracji korzystają mniej. Płatności budżetu UE nie są więc gestem szczodrości bogatych wobec biednych, lecz mechanizmem niezbędnym dla trwania i pogłębiania integracji gospodarczej oraz umacniania procesów rozwojowych w całym ugrupowaniu integracyjnym.
Efekty integracji najszybciej przejawiają się w handlu zagranicznym, gdyż proces integracji rozpoczyna się od znoszenia ograniczeń handlowych. Dobrą ilustracją tej tezy są wyniki obrotów handlowych między Polską a UE. Od 1992 r., kiedy podpisaliśmy umowę stowarzyszeniową z UE, do 2001 r. nasz deficyt handlowy z krajami UE wyniósł łącznie ponad 62 mld dol. Stała nadwyżka handlowa UE oznacza zatrudnienie dla kilkuset tysięcy ludzi po stronie Unii. Już osiągnięte efekty handlowe nie wyczerpują jednak korzyści, jakie odniosą kraje Piętnastki z przyjęcia Polski i pozostałych dziewięciu krajów do UE.
Z szacunków Komisji Europejskiej wynika, że rozszerzenie UE o kraje Europy Środkowo-Wschodniej może w latach 2005-09 zwiększać wartość produktu krajowego brutto Piętnastki o 0,5-0,7 proc. rocznie, czyli od 43 do 60 mld euro, a w przeliczeniu na głowę mieszkańca od 115 do 160 euro. Analizy niemieckie (m.in. Fundacji F. Eberta) oceniają potencjalny efekt wzrostowy rozszerzenia dla Niemiec od 0,5 proc. do nawet 1 proc. PKB rocznie, czyli od 120 do 240 euro na głowę mieszkańca, a wyliczenia prestiżowego instytutu austriackiego (WIIW) dla Austrii na 160 do 200 euro per capita.
Tymczasem wydatki z budżetu UE na wszystkie nowe państwa członkowskie wyniosą w latach 2004-06 netto średniorocznie 3,43 mld euro, czyli średnio trochę ponad 9 euro na głowę mieszkańca Piętnastki (w Niemczech - 33 euro per capita). Roczne wydatki budżetowe netto UE na nowe kraje członkowskie szacuje się na poziomie 0,04 proc. PKB Piętnastki, czyli poniżej połowy jednej tysięcznej.
Korzyści ekonomiczne, jakie mogą odnieść kraje Piętnastki z rozszerzenia UE, są zatem niewspółmiernie większe od kwot przeznaczonych dla nowych państw członkowskich w budżecie UE. Przytoczone analizy powinny były być ważnym argumentem w rokowaniach akcesyjnych, podstawą do określenia realnego wymiaru "solidarności". Niestety, jak się wydaje, nie były.
Podobnie źle wypadają uzyskane warunki akcesji oceniane według kryterium równoprawności. Elementarnym wymogiem udziału we wspólnym, jednolitym wewnętrznym rynku UE jest równość wszystkich działających na nim podmiotów. Wszelka dyskryminacja producentów i konsumentów jest sprzeczna z logiką jednolitego rynku. A jednak oferta akcesyjna dla nowych krajów członkowskich jest nierównoprawna. Łatwo to udokumentować zarówno oferowanymi warunkami udziału we Wspólnej Polityce Rolnej, jak i wielkością dostępu do funduszy strukturalnych.
Posłużmy się raz jeszcze znanym, ale chyba najbardziej charakterystycznym przykładem ilustrującym fakt dyskryminacji. Dopłaty bezpośrednie dla producentów zboża w UE wynoszą 63 euro za tonę. Plon referencyjny we Francji wynosi 6,02 t/ha, co oznacza, że francuski rolnik otrzymuje za obsianie 1 ha zbożem 379 euro. Natomiast polski rolnik może otrzymać z UE w pierwszych trzech latach 36, 39, 42 proc. dopłat czyli, przy plonie referencyjnym, jaki zaoferowała nam UE (tzn. 3 t/ha), od 68,04 euro w 2004 r. do 79,38 euro w 2006 r., czyli 21 proc. tego, co otrzymuje Francuz. Przy niepełnych dopłatach i niskich plonach referencyjnych polski rolnik będzie z wielkim trudem konkurował z francuskim czy niemieckim.
Niemiecki dziennikarz Klaus Bachmann świetnie znający zarówno Polskę, jak i Unię napisał niedawno, że UE chce, "aby Polska przez lata jeszcze pozostawała importerem netto żywności z UE".
Polska, która ma 18,4 mln ha użytków rolnych (4,5 mln. ha zielonych) nie powinna być importerem netto mleka i zbóż. W UE większą powierzchnią upraw dysponują tylko rolnicy Francji i Hiszpanii. Tymczasem w obrotach żywnością i produktami rolnymi już obecnie mamy wysoki deficyt spowodowany właśnie obrotami z UE (w 2001 r. 376 mln dol.). Niemcy, których potencjał rolny jest podobny do Polski, z tytułu Wspólnej Polityki Rolnej otrzymują z UE ponad 5,5 mld euro rocznie, podczas gdy Polska w latach 2004-06 otrzyma średniorocznie niecałe 1,3 mld euro.
Podobnie wygląda porównanie naszego dostępu do funduszy rozwojowych, z dostępem tych krajów, które są głównymi beneficjentami pomocy strukturalnej. Licząc na głowę mieszkańca, Polska w latach 2004-06 ma otrzymać średniorocznie 55,60 euro, czyli 20-30 proc. tego, co otrzymują Grecja, Portugalia i Hiszpania.
Ważnym kryterium oceny uzyskanych warunków akcesji jest ich wpływ na sytuację gospodarczą po uzyskaniu członkostwa. Po przystąpieniu do UE likwidacja granic ekonomicznych między Polska a krajami Piętnastki spowoduje dość gwałtowne zmiany warunków działania przedsiębiorstw krajowych i konfrontację z ekspansją eksportową małych i średnich przedsiębiorstw z dotychczasowych krajów członkowskich.
Po wejściu do Wspólnego Rynku nastąpią zmiany relacji cen wewnętrznych. Wzrosną wydatki przedsiębiorstw na dostosowanie do unijnych standardów sanitarnych, ochrony środowiska, socjalnych i bezpieczeństwa pracy. Konkurencyjność firm krajowych może ulec pogorszeniu. Ich sytuacja wyjściowa jest trudna. Nakłady inwestycyjne w Polsce są od dawna niskie, a w ostatnich latach wystąpił nawet spadek nakładów na maszyny i urządzenia. Drogi kredyt nadal ogranicza wydatki inwestycyjne na modernizację produkcji.
W rezultacie wzrost gospodarczy będzie raczej słaby, natomiast może wzrosnąć bezrobocie. Siłę wszystkich tych zagrożeń - "szoku poakcesyjnego" - mogłyby osłabić dobrze wynegocjowane warunki członkostwa. Im łatwiej byłoby zrównoważyć obciążenie budżetu dodatkowymi wydatkami związanymi z akcesją, tym skuteczniejsza mogłaby być polityka wzmacniająca konkurencyjność naszej gospodarki. Uzyskane w ostatniej fazie negocjacji przesunięcie na lata 2004-06 późniejszych zobowiązań budżetu UE wobec Polski w wysokości 1 mld euro i wcześniej zaoferowany przez Duńczyków rabat oraz opóźnienie członkostwa o pięć miesięcy w bardzo niewielkim stopniu złagodzą napięcia budżetowe, jakich możemy się spodziewać w latach 2004-06.
Po stronie kosztów akcesji trzeba zapisać w pierwszym roku składkę ponad 4 mld zł, w latach następnych ponad 10 mld zł, ubytek dochodów z ceł ponad 3,5 mld zł, z pewnością przynajmniej 1 mld zł rocznie na utrzymanie ogromnego dodatkowego aparatu biurokratycznego koniecznego do obsługi kontaktów z Unią w kolejnych czterech latach kilkusetmilionowe raty wpłat kapitałowych na rzecz Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Należy do tego doliczyć wydatki na dostosowanie do standardów i norm unijnych oraz współfinansowanie projektów strukturalnych.
Łączną wartość tych strumieni finansowych można szacować średniorocznie w latach 2004-06 na 16-18 mld zł. I to bez uwzględnienia dodatkowych dopłat z budżetu dla rolników, bo w oczywisty sposób ich sfinansowanie w opisanych okolicznościach jest nierealne. Sytuację budżetową i płatniczą utrudnią dodatkowo wysokie koszty obsługi zadłużenia zagranicznego.
Wystąpienie "szoku poakcesyjnego" w ostrej postaci, której główną miarą jest bezrobocie, wymagać będzie polityki radykalnie pobudzającej inwestycje z silnym mechanizmem proeksportowym. Jeśli nawet nasza gospodarka w 2003 r. wyjdzie z recesji, to i tak szansa znalezienia w budżecie dodatkowych środków na prowadzenie takiej polityki będzie niewielka.
Oferta akcesyjna, jaką UE przedstawiła dziesięciu krajom kandydackim na lata 2004-06, jest w wymiarze finansowym o blisko 2 mld euro niższa od kwoty, którą sama Unia zadekretowała w 1999 r. dla nowych państw członkowskich. Co więcej, wydatki przewidziane na nowych członków miały być przeznaczone dla sześciu państw, z jakimi początkowo prowadzono negocjacje, a nie dla dziesięciu państw.
Można więc powiedzieć, że nasi negocjatorzy niewiele mogli uzyskać, że w istocie nie były to negocjacje, lecz dyktat UE. Ale to niecała prawda.
Rozszerzenie bowiem jest dla UE ważnym projektem politycznym zwiększającym stabilność polityczną Europy i przynoszącym wymierne zyski gospodarcze i społeczne. Koszty załamania negocjacji byłyby dla Unii znacznie wyższe niż budżetowe koszty zgody na mocno uzasadnione oczekiwania krajów kandydackich. Dowodem zasadności tej tezy są wyniki uzyskane w zakresie rolnym. Groźba kryzysu rządowego w Polsce i negatywnego rezultatu referendum były zasadniczym argumentem, który zadecydował o ustępstwie Unii w sprawach dopłat i kwot mlecznych. Potwierdził to premier Danii Andres Fogh Rasmussen w rozmowie z "Rzeczpospolitą" (19 grudnia 2002).
Obecny rząd od samego początku powinien był w sposób bardzo kategoryczny, twardo i konsekwentnie określać nasze stanowisko dotyczące kwestii finansowych. Wskazać stronie unijnej, że lepsza kondycja budżetowa ułatwi nam osłabienie możliwych perturbacji gospodarczych po akcesji, co leży także w interesie Unii. Wtedy niepotrzebna byłaby histerycznie relacjonowana w TVP lotnicza operacja ratunkowa w ostatnim tygodniu negocjacji, która zresztą niczego konkretnego nie przyniosła.
W końcu listopada 2002 r. rząd uzgodnił z Komisją Europejską program integracji polskiej gospodarki ze wspólnotą. Tyle że całkowicie rozbieżny ze stanowiskiem negocjacyjnym w sprawie składki członkowskiej. Przyjęto w nim, że deficyt budżetowy w 2004 r. wyniesie 3,3 proc., a w 2005 r. już tylko 2,2 proc. PKB nawet bez redukcji składek członkowskich w UE. Jeśli dodatkowo strona unijna w ostatnich tygodniach negocjacji słyszała od przedstawicieli rządu polskiego i władz NBP o gotowości Polski do członkostwa w Unii Walutowej w 2006 r., to mogła przyjąć, że eksponowanie trudności budżetowych w latach 2004-06 jest tylko taktyką negocjacyjną.
Nasze negocjacje akcesyjne z UE były prowadzone źle. Brakowało im również właściwego wsparcia medialnego. W mediach często łatwiej było znaleźć zrozumienie dla stanowiska negocjacyjnego Unii Europejskiej niż uzasadnienie polskich postulatów. Apele i wypowiedzi nawołujące do szybkiego zakończenia negocjacji zyskiwały poklask. Krytykom sposobu negocjowania, wśród których było wielu zdecydowanych zwolenników przystąpienia Polski do UE, zarzucano natomiast narażanie polskiej racji stanu.
Symptomatyczne dla stylu negocjacji obecnego rządu były wystąpienia ministra spraw zagranicznych. W związku ze swoją pierwszą oficjalną wizytą w Komisji Europejskiej min. Cimoszewicz, mówiąc łagodnie, niedokładnie relacjonował prasie ważne zmiany w stanowiskach negocjacyjnych poczynione przez nowy rząd. Na miesiąc przed końcem negocjacji p. min. Cimoszewicz mówił, że nie będziemy się handryczyć o mało ważne sprawy i szybko zakończymy negocjacje. Wtórowali mu politycy określani jako wybitni i poranne gwiazdy polskiego dziennikarstwa, dorabiając gębę PSL-owi, że chce uzależnić los narodu od interesów chłopstwa. "Czy naprawdę do ostatniej chwili trzeba kruszyć kopie o brudne mleko i o ciasne klatki dla drobiu? Zwłaszcza kiedy na drugiej szali jest korzyść dla całego narodu" - pisała znana dziennikarka. Sprowadzanie interesów polskiego rolnictwa i wsi do brudnego mleka i ciasnych klatek to bardzo grube nadużycie. Nadużyciem było jednak także przedstawianie naszych postulatów negocjacyjnych dotyczących rolnictwa jako obrony interesów partykularnych, które można poświęcić w imię interesów ogólnych.
Już w Kopenhadze min. Cimoszewicz dał kolejny dowód swoich kompetencji negocjacyjnych, żartując, że "gdy Unia usłyszy polskie postulaty, to podejmie decyzję o samorozwiązaniu". Co oznacza, że jego zdaniem wysłano go z wygórowanymi żądaniami.
Bardzo często dochodziło do spięć między wicepremierem Kalinowskim a negocjatorami, którzy dezawuowali jego opinie lub "nieprecyzyjnie" przedstawiali uzgodnione stanowisko rządu. W ostatniej fazie negocjacji główny negocjator p. amb. Truszczyński pomylił się - jak wyjaśniał - w prezentacji polskiego stanowiska negocjacyjnego w ważnej sprawie długości okresu dochodzenia do pełnych dopłat bezpośrednich w rolnictwie. Na naszą niekorzyść, żeby nie było wątpliwości. Niektóre wypowiedzi naszych negocjatorów były zdumiewające. Kiedy pytano ich o nasze postulaty negocjacyjne, nader często słyszeliśmy: "Trudno będzie uzyskać...", "Mamy niewielkie szanse...". itp. zwroty.
Paradoksalnie to właśnie PSL-owi zawdzięczać będziemy członkostwo Polski w UE. Dzięki twardej postawie tej partii w negocjacjach akcesyjnych uzyskano warunki minimum, które pozwalają na zwrócenie się do polskich rolników o poparcie w referendum członkostwa Polski w Unii. Bez zgody UE na zwiększenie poziomu dopłat bezpośrednich i zmian w kwocie mlecznej premier Kalinowski musiałby odrzucić dyktat kopenhaski, a w przypadku jego przyjęcia przez SLD opuścić koalicję. Szansa na pozytywny wynik referendum byłaby wtedy wątpliwa.
Trudno się oprzeć przeświadczeniu, że SLD-owska część rządu kierowała się raczej swoimi partyjnymi interesami niż dobrem państwa. W ostatnich dniach zorientowali się, że warunki, które, jak się wydaje, skłonni byli zaakceptować, mogą spowodować rozpad koalicji i w konsekwencji przegrane referendum, a w przypadku uzyskania członkostwa blokadę polityki gospodarczej przeciwdziałającej skutkom szoku po akcesyjnego. W każdym wypadku narażali się na utratę władzy. Rozpoczęły się wieczorne wizyty w stolicach europejskich, a później psychodrama w Kopenhadze. Uzyskano faktycznie tylko dodatkowe 108 mln euro na uszczelnianie granicy wschodniej i wspomniane już przesunięcie 1 mld euro.
Teraz debata publiczna powinna dotyczyć dwu obszarów blisko ze sobą powiązanych - warunków uzyskania szerokiego poparcia społecznego dla członkostwa w UE oraz przygotowania do członkostwa.
Nie wystarczy pozytywny wynik referendum. Jeśli istnieją uzasadnione obawy, że pierwsze lata po akcesji mogą przynieść pogorszenie sytuacji niektórych grup społecznych, to należy poszukiwać już teraz sposobów łagodzenia tych zagrożeń i szybkiej ich eliminacji. Rząd powinien widocznie wspierać opracowania i propagować i nagradzać różnorodne lokalne inicjatywy aktywności gospodarczej i projekty edukacyjne wykorzystujące programy zawarte w pomocy przedakcesyjnej i nawiązujące do istniejących polityk unijnych. Pomoże to przygotowaniu społeczeństwa do udziału w przełamywaniu trudności wynikających z rynkowych procesów przystosowawczych po otwarciu granic między Polską a UE.
Chodzi o to, by jak najszybciej ujawniały się korzyści z członkostwa w UE. Kontynuacja propagandy sukcesu, jaka obecnie ma miejsce, jest działaniem na szkodę integracji z UE, gdyż ułatwi posłuch dla radykalnej krytyki członkostwa Polski w UE w przypadku wystąpienia trudności.
Osłabienie "szoku poakcesyjnego" w wielkim stopniu zależeć będzie od sprawności administracji państwowej i samorządowej w korzystaniu z polityk wspólnotowych. Należałoby ogłosić zasadę "zero tolerancji" dla korupcji, politycznego klientelizmu i niekompetencji w działalności wszystkich agend zajmujących się obsługą polityk unijnych. Powinniśmy być gotowi już w dniu uzyskania członkostwa do pełnego korzystania z wszelkich form pomocy ze strony UE, do jakich będziemy mieć prawo. Do UE powinniśmy wejść z gotowymi projektami, jakie można zrealizować w ramach unijnych polityk: regionalnej, spójności, socjalnej, edukacyjnej.
Nie można dopuścić do zmarnowania choćby części przyznanych Polsce środków w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. To niestety realne niebezpieczeństwo wynikające z trudnego wyboru między standardowym (do produkcji) a uproszczonym (do powierzchni) systemem dopłat. Na wsi polskiej zwiększają się dysproporcje dochodowe, cywilizacyjne i edukacyjne. Przyjęcie standardowego systemu dopłat mogłoby to rozwarstwienie dodatkowo pogłębiać, szczególnie w pierwszych latach członkostwa w UE, i wywoływać silne napięcia społeczne na wsi. Z kolei przyjęcie systemu uproszczonego, na jaki wstępnie się zdecydowano, zablokuje szybkie uruchomienie wewnętrznych mechanizmów rozwojowych na wsi. Rozstrzygnięcie tego dylematu jest bardzo trudne.
Kilkaset tysięcy gospodarstw będzie mogło też korzystać z pomocy na "utowarowienie". Kryteria przyznawania tej pomocy muszą być przejrzyste i precyzyjne. Przed podjęciem ostatecznych decyzji powinna się odbyć szeroka debata na temat wykorzystania środków wsparcia rolniczego zarówno w gronie specjalistów, jak i publiczna - po to, by wybór systemu dopłat nie był oparty na politycznym tylko wyrachowaniu, lecz przede wszystkim uwzględniał potrzeby modernizacji naszego rolnictwa.
Przed Ministerstwem Spraw Zagranicznych stoi bardzo ważne zadanie identyfikacji podobieństw, tożsamości i różnic interesów naszych i innych państw członkowskich w UE na wszystkich obszarach jej aktywności, co ułatwi nam aktywne współtworzenie koalicji wewnątrz Unii zapewniających nam istotny wpływ na decyzje Rady UE.
Źródło: Gazeta Wyborcza
Powrót do aktualności