O dopłatach dla rolnictwa bez emocji

Przyjęty system rozdzielania dopłat dla rolników skutecznie godzi przy tym interes polskich rolników z zasadami wspomagania rolnictwa w UE.

Długi okres burzliwych dyskusji o płatnościach bezpośrednich dla polskich rolników po integracji z Unią Europejską zbliża się – jak się wydaje – do szczęśliwego końca. Nerwowe reakcje w trakcie negocjacji z UE były często usprawiedliwione troską o uzyskanie możliwie najwyższego wsparcia finansowego dla polskiego rolnictwa. W ostatnim okresie dyskusji o dopłatach kontrowersje wynikały jednak często z pozornego niekiedy zagrożenia interesów poszczególnych grup producentów albo po prostu z braku odpowiednich informacji i wiedzy.

W końcowej fazie negocjacji wątpliwości i nieporozumienia dotyczyły głównie finansowych konsekwencji przyjęcia jednego z systemów naliczania płatności bezpośrednich dla rolnictwa. Spowodowało to niepotrzebny zamęt w głowach Polaków. Szczególnie niekorzystnym, niepożądanym efektem było pogłębienie nastroju niepewności wśród rolników.

Trzy systemy

Przedmiotem trudnych negocjacji z Unią Europejską i wewnętrznych sporów w kraju były tak zwane płatności bezpośrednie, a ściślej sposób ich naliczania. Rozważane były trzy systemy rozdziału płatności: standardowy – taki jak obecnie obowiązuje w krajach UE, uproszczony – w którym zakładano równomierny podział całej kwoty przypadających Polsce płatności do każdego hektara użytków rolnych, i wreszcie mieszany, który został ostatecznie zatwierdzony przez polski rząd, jak i przyjęty przez Unię Europejską. System mieszany jest kompromisowym rozwiązaniem, który próbuje pogodzić uproszczone podejście do rozdziału dopłat pomiędzy rolników z istotą standardowych płatności stosowanych obecnie w rolnictwie UE.

Dla objaśnienia zawiłości systemów naliczania dopłat spróbujmy je pokrótce opisać:

W systemie standardowym do dopłat uprawnione są tylko niektóre z działalności rolniczych. W produkcji roślinnej są to zboża, rośliny oleiste (np. rzepak) i rośliny wysokobiałkowe (np. groch) oraz kilka roślin o małej skali uprawy, ale o dużym znaczeniu dla gospodarki niektórych regionów (np. tytoń, chmiel, len i konopie). Drugą grupę płatności stanowią premie zwierzęce stosowane wyłącznie w odniesieniu do wybranych grup zwierząt – bydła rzeźnego, krów mamek (krowy rasy mięsnej, utrzymywane wyłącznie w celu produkcji bydła rzeźnego, od których nie pozyskuje się mleka na sprzedaż) oraz owiec. Dopłaty przyznawane są do hektara uprawy roślin lub do liczby zwierząt. Podstawy obliczenia płatności są ustalone drogą negocjacji, odrębne dla każdego kraju, powierzchnie bazowe (maksymalna powierzchnia upraw w hektarach, do jakiej przyznana jest łączna kwota dopłat) oraz maksymalne limity liczby zwierząt objętych płatnościami. Dodatkowo w każdym kraju drogą negocjacji ustalany był tzw. plon referencyjny, czyli średni plon zbóż, według którego przelicza się obowiązującą stawkę dopłaty na hektary.

Do administrowania płatnościami wykorzystywany jest Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (IACS), w którym ewidencjonowane są wszystkie grunty i zwierzęta podlegające płatnościom.

W systemie uproszczonym, o który zabiegali polscy negocjatorzy, łączna kwota płatności ustalona dla kraju byłaby podzielona przez liczbę hektarów użytków rolnych w Polsce. Przypadająca na 1 hektar stawka płatności byłaby następnie wypłacana rolnikom zależnie od wielkości ich gospodarstw, niezależnie od rodzaju produkcji. Zaletą tego systemu byłaby niewątpliwie jego prostota. Płatności otrzymywałby każdy rolnik proporcjonalnie do liczby hektarów, na jakich gospodaruje, do minimum ułatwione byłyby procedury obliczania dopłat i kontroli ich udzielania.

System mieszany, którego wdrożenie w Polsce zostało ostatecznie zatwierdzone, łączy w sobie logikę płatności standardowych ze schematem naliczania dopłat w systemie uproszczonym. Różnice w stosunku do systemu uproszczonego wiążą się z uzyskaniem przez Polskę na finiszu negocjacji możliwości powiększenia płatności bezpośrednich. Kwota płatności bezpośrednich ustalona w początkowej fazie negocjacji zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej miała stanowić 25 proc. pełnych stawek unijnych w pierwszym roku w Unii. Przesunięcie części środków z innych źródeł wspomagania rolnictwa umożliwi zwiększenie dopłat w 2004 r. do poziomu 35,9 proc. stawek unijnych, a nawet do 55 proc. przy zasileniu kwoty na płatności z budżetu krajowego. W rezultacie według końcowych ustaleń płatność, jaką będzie otrzymywał rolnik w Polsce, obliczana będzie jako suma trzech części składowych:

1. Podstawowa część – 25 proc. pełnych stawek unijnych – będzie rozdzielana według systemu uproszczonego. Będzie to zatem jednakowa dopłata do każdego hektara przysługująca wszystkim rolnikom w Polsce.

2. Dodatkowe środki przypadające na produkcję roślinną – ponad 25 proc. stawki unijnej – będą przeliczone na 1 hektar powierzchni bazowej dla roślin uprawnionych do dopłat w systemie standardowym. Rolnicy składać będą wnioski o dopłatę tej części, wykazując rzeczywistą powierzchnię tych upraw (zboża, rośliny oleiste, wysokobiałkowe).

3. Dodatkowe środki przypadające na produkcję zwierzęcą przeliczone zostaną na 1 hektar powierzchni łąk i pastwisk średnio w kraju. Tu także rolnicy będą się ubiegać o dopłatę powierzchni łąk i pastwisk danego gospodarstwa.

Skąd takie dopłaty?

System mieszany oznacza zatem istotne uproszczenie w stosunku do standardowego, bowiem wszystkie płatności są przeliczone na hektar. Nie ma natomiast potrzeby kłopotliwego obliczania dopłat do sztuk bydła lub owiec w gospodarstwie. Jednocześnie zachowane zostają preferencje Wspólnej Polityki Rolnej co do wspomagania wybranych upraw lub grup zwierząt.

W tej kwestii Komisja Europejska wykazała stanowczy upór, nie przyjmując polskich postulatów pełnego uproszczenia płatności. Z formalnego punktu widzenia upór Komisji ma silne uzasadnienie. Wydaje się, że dla zrozumienia jego istoty czytelnikom mniej zorientowanym w zawiłościach WPR warto przybliżyć w dużym skrócie historię płatności bezpośrednich, a także ich miejsce w całym systemie wspomagania finansowego rolnictwa.

Polityka rolna UE przechodziła w długim okresie stopniowe zmiany. Ich zwieńczeniem była podjęta w 1992 r. zasadnicza reforma WPR, znana jako reforma McSharry'ego. Była ona wymuszona sytuacją wewnętrzną na rynku rolnym Unii Europejskiej (m.in. utrzymująca się nadprodukcja mimo stosowania mechanizmów ograniczających podaż), ale przede wszystkim pozwalała polityce rolnej UE na realizację zobowiązań z tytułu przyszłych uzgodnień w ramach Rundy Urugwajskiej GATT (dzisiaj WTO – Światowa Organizacja Handlu). Porozumienia GATT zawierały postanowienia znacząco liberalizujące obroty produktami rolnymi, m.in.: wprowadzenie jednolitych stawek celnych w miejsce różnorodnych opłat granicznych (w UE były to bardzo wysokie opłaty wyrównawcze stosowane przy imporcie zbóż); redukcja wynegocjowanych stawek celnych o 36 proc. w okresie sześciu lat; zmniejszenie w tej samej skali poziomu subsydiów eksportowych.

Konsekwencją tych porozumień był dla UE znaczny spadek cen produktów rolnych, głównie na rynkach zbóż, wołowiny i baraniny – silnie chronionych wcześniej lub wspomaganych subsydiami eksportowymi. By – częściowo przynajmniej – wyrównać utratę dochodów rolniczych z tytułu spadku cen, reforma McSharry'ego wprowadziła do polityki rolnej UE dopłaty, które wówczas nosiły nazwę „dopłat kompensacyjnych” (compensatory payments). Z czasem ich nazwa uległa zmianie na płatności bezpośrednie (direct payments), ale warunki relatywnie niskiego poziomu ochrony na tych rynkach zostały utrzymane. W pełni uproszczony system dopłat zmieniłby więc zasadniczo poziom wspomagania różnych grup producentów. Można więc doszukiwać się formalnych podstaw w stanowisku urzędników unijnych odrzucającym system uproszczony.

Trzeba tu podkreślić, że regulacja rynków innych, niż te objęte płatnościami bezpośrednimi, dokonuje się z zastosowaniem odmiennych instrumentów polityki rolnej. Z tych ważniejszych dla polskich rolników – na rynkach cukru i mleka obowiązują limity (kwoty) produkcyjne, które ograniczają produkcję oferowaną na rynek. Dzięki temu rolnicy otrzymują wyższe i bardziej stabilne ceny. Jeszcze inne instrumenty, przy niższym poziomie interwencji, regulują rynki wieprzowiny, ziemniaków, a także warzyw i owoców.

Osiągnięty kompromis i wprowadzenie systemu mieszanego w Polsce w istotny sposób odbiega zatem od mechanizmów obowiązujących w UE i stanowi znaczący wyłom w dotychczasowej praktyce Wspólnej Polityki Rolnej. Oznacza on bowiem, że część dopłat (25 proc. stawek unijnych) przypadnie wszystkim rolnikom, w tym np. producentom buraków, warzyw, owoców i drobiu, a tylko dodatkowe środki trafią to rolników zgodnie z regułami obecnej WPR.

Istotą problemu sposobu podziału płatności bezpośrednich w Polsce jest to, który z rozważanych systemów jest korzystniejszy dla rolników. Na tak postawione pytanie nie ma, niestety, jednoznacznej odpowiedzi. Zależnie od systemu ich naliczania płatności rozkładają się w odmienny sposób pomiędzy różne grupy rolników. Oznacza to, że w każdej sytuacji będą mniej i bardziej zadowoleni. Nie tak dawno zresztą zwolennicy standardowego systemu z determinacją walczyli przeciwko pomysłowi uproszczonych płatności, obecnie ujawniają się zdecydowani przeciwnicy systemu mieszanego.

Kto i ile traci lub zyskuje?

Dla całego rolnictwa w Polsce na płatności bezpośrednie w 2004 r. przeznaczone będzie 883 mln euro. Na tę kwotę składa się 614 mln euro z tytułu wynegocjowanej 25-proc. stawki oraz 269 mln z przesunięć środków z tzw. II filaru WPR (fundusze rozwoju wsi) wraz z dofinansowaniem krajowym. Stanowiłoby to 35,9 proc. pełnych dopłat na poziomie stawek w krajach UE.

Ponadto rolnicy z regionów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (obszary górskie, słabej jakości ziemie, niski poziom zaludnienia) otrzymywać będą dopłaty wyrównujące – przynajmniej częściowo – szanse osiągania dochodów rolniczych porównywalnych z tymi, jakie mogą wygospodarować ich koledzy z pozostałych regionów kraju. Dopłaty te, określane jako LFA (Less Favoured Areas), mogą sięgać w 2004 r. kwoty 440 mln euro.

Przy dodatkowym zasileniu z budżetu krajowego kwota płatności wzrosłaby do 1356 mln euro (55 proc. poziomu UE).

Środki te będą rozdzielone między około 1,8 mln uprawnionych rolników albo – w zaokrągleniu – na 15,5 mln hektarów gruntów rolnych. Średnio, przy niższym poziomie płatności bezpośrednich, na jedno gospodarstwo przypadłoby około 620 euro (łącznie z dopłatami LFA), a na 1 hektar – około 73 euro. Przy dodatkowym zasileniu z budżetu płatności te wyniosłyby odpowiednio około 945 euro na gospodarstwo i 110 euro na 1 ha. W następnych dwóch latach (2005 i 2006) – zgodnie z ustaleniami z Kopenhagi – dopłaty będą wzrastać. 25-proc. stawka będzie sukcesywnie zwiększana o 5 pkt. proc. – do 30 proc. w 2005 i 35 proc. w 2006 roku.

Przy bardzo silnym zróżnicowaniu gospodarstw rolniczych w Polsce – m.in. pod względem obszaru, warunków przyrodniczych czy też rodzaju produkcji – płatności otrzymywane przez pojedynczych rolników będą bardzo odbiegać od wartości przeciętnych. Dodatkowo różny będzie ich rozkład w zależności od przyjętego systemu naliczania dopłat. Zilustrujemy to w oparciu o modelowe obliczenia wykonane w Katedrze Ekonomiki i Organizacji Gospodarstw Rolniczych SGGW w Warszawie przy założeniu różnych scenariuszy polityki rolnej.

Dzieląc gospodarstwa według rodzaju produkcji (przyjęto tu główne typy gospodarstw dominujące w Polsce) szacowane na 2004 rok zróżnicowanie płatności bezpośrednich (łącznie z prawdopodobnymi dopłatami LFA) kształtuje się następująco:

System

Dopłat
Kierunek produkcji
Bydło
Trzoda
Mieszane
Roślinne

proc. płatności bezpośrednich

uproszczony
22,7%
12,8%
41,0%
23,5%
standardowy
24,5%
13,8%
40,5%
21,2%
mieszany
22,5%
14,1%
40,0%
23,4%

Płatności jako proc. dochodu rolniczego brutto

uproszczony
53%
45%
36%
64%
standardowy
58%
49%
36%
67%
mieszany
55%
49%
36%
69%



Przedstawione wyniki uzyskano dla maksymalnego poziomu płatności bezpośrednich (55 proc. stawek unijnych), zakładając spodziewane dofinansowanie z budżetu krajowego. Z analizy powyższych danych wynika, że:

największy udział w rozdysponowaniu całej kwoty płatności będą miały gospodarstwa mieszane (około 40 proc.), bowiem jest ich najwięcej w polskim rolnictwie. Do tej grupy zaliczono dominujące w Polsce tradycyjne, mało wyspecjalizowane gospodarstwa, w których oprócz produkcji roślinnej rolnicy utrzymują kilka grup zwierząt (np. krowy, świnie, drób);

najkorzystniejszy dla rolników z wyspecjalizowanych gospodarstw z bydłem byłby system standardowy – przy tym sposobie naliczania płatności otrzymaliby oni więcej dopłat niż w systemie uproszczonym czy mieszanym. Rolnicy z gospodarstw z chowem trzody chlewnej największe dopłaty uzyskają w systemie mieszanym. Rolnikom z gospodarstw mieszanych i roślinnych największe płatności bezpośrednie przypadłyby przy zastosowaniu systemu uproszczonego;

płatności bezpośrednie mają istotne znaczenie w kształtowaniu poziomu dochodu rolniczego. Średnio w sektorze rolnictwa, przy maksymalnej stawce płatności, udział dopłat w dochodzie rolniczym wyniósłby 46 proc., a najwięcej (69 proc.) w gospodarstwach roślinnych, w których nie prowadzi się chowu zwierząt. Trzeba jednak podkreślić, że w tej „uśrednionej” grupie gospodarstw przeważają gospodarstwa małe obszarowo, przeważnie samozaopatrzeniowe, w których wielkość dochodu jest bardzo niska.

Podobne zależności charakteryzują rozkład dopłat pomiędzy gospodarstwami o zróżnicowanej powierzchni.

System

dopłat
Grupy obszarowe gospodarstw
poniżej 7 ha
7-10 ha
15-25 ha
25-50 ha
powyżej 50 ha

proc. płatności bezpośrednich

uproszczony
35,6%
21,8%
20,0%
12,3%
10,4%
standardowy
33,0%
21,2%
20,6%
13,1%
12,1%
mieszany
35,1%
21,2%
20,1%
12,5%
11,2%

Płatności jako proc. dochodu rolniczego brutto

uproszczony
63%
41%
39%
37%
37%
standardowy
67%
41%
40%
39%
42%
mieszany
69%
41%
39%
38%
39%



Niezależnie od przyjętego systemu naliczania płatności najwięcej, bo około 35 proc. środków, trafi do gospodarstw najmniejszych obszarowo ze względu na ich liczebność – jest ich ponad 40 proc. ogółu gospodarstw rolniczych w Polsce, podobny jest też ich udział w użytkowaniu ziemi;

System uproszczony najbardziej faworyzowałby gospodarstwa mniejsze obszarowo (do 10 ha), a dla gospodarstw większych korzystniejszy byłby system standardowy. Dopłaty w systemie mieszanym przyjmują w każdej grupie gospodarstw wartości pośrednie.

Poziom dochodu rolniczego w największym stopniu zależy od dopłat w najmniejszych gospodarstwach (średnio około 66 proc.).

Wartości średnie często mają to do siebie, że niwelują występujące zróżnicowanie. Nieco więcej informacji dostarcza porównanie poziomu płatności w grupach gospodarstw rolniczych wyróżnionych poprzez jednoczesne uwzględnienie dwóch kryteriów – rodzaju produkcji i wielkości gospodarstwa. Tym razem skutki zastosowania odmiennych systemów naliczania płatności przedstawiamy w formie graficznej, przyjmując wielkość dopłat w systemie uproszczonym za 100 proc. (patrz infografiki).

Wnioski nasuwają się same. System mieszany jest rozwiązaniem kompromisowym, które prowadzi do spłaszczenia różnic w wielkości dopłat dla różnych grup producentów. Niektóre grupy rolników na tym rozwiązaniu tracą, ale inne grupy zyskują. Warto jednak dla oponentów tego systemu podkreślić, że nie ma systemu, na którym zyskiwaliby wszyscy, bo WPR to nie alchemia i nie służy produkcji złota.

Przyjęty system mieszany skutecznie godzi przy tym interes polskich rolników z zasadami wspomagania rolnictwa w UE. Duża część płatności przypadnie w Polsce wszystkim rolnikom, niezależnie od rodzaju prowadzonej produkcji. Jednocześnie zapewniony zostanie nieco wyższy poziom wsparcia finansowego dla tych grup rolników, które otrzymują płatności bezpośrednie w warunkach obecnej WPR. Co najważniejsze, ten system ogranicza do minimum ewentualność niepełnego wykorzystania przyznanych Polsce kwot płatności bezpośrednich. Takie niebezpieczeństwo byłoby bardzo realne przy zastosowaniu standardowych dopłat.

Co trzeba zrobić

Przyjęcie systemu mieszanego przez polski rząd zamyka etap dyskusji nad wielkością dopłat bezpośrednich i wyższością poszczególnych systemów ich naliczania. Potrzebne jest teraz, by energia wszystkich zainteresowanych sprawami polskiego rolnictwa skupiła się na sprawach, od których zależy racjonalne i efektywne wykorzystanie finansowego wsparcia, jakie rolnicy w Polsce otrzymywać będą w najbliższych latach po wejściu do UE.

Jedną z najbardziej pilnych jest zaawansowanie prac nad skonstruowaniem systemu IACS. Perturbacje związane z jego opracowaniem były szeroko komentowane w polskich mediach. Bez wdrożenia IACS nie będzie praktycznie możliwe dokonanie wypłaty należnych rolnikom płatności.

Konieczne jest też szybkie przekazanie czytelnej informacji wszystkim rolnikom o przysługujących im formach wsparcia, a szczególnie o warunkach, jakie będą musieli spełnić, aby się o nie ubiegać. Najlepiej rozwieje to wątpliwości i uspokoi emocje, jakie udzieliły się wielu rolnikom śledzącym przebieg dyskusji o dopłatach w ostatnich miesiącach i dniach.

Warto jednocześnie podkreślić, że płatności bezpośrednie, które wręcz zdominowały w Polsce dyskusje o problemach negocjacji z UE, stanowią mniejszą część środków, jakie przeznaczone będą na wsparcie sektora rolnictwa.

Oprócz płatności bezpośrednich w 2004 r. do rolnictwa skierowane zostaną środki na interwencję rynkową (130 mln euro), fundusze z planu rozwoju obszarów wiejskich – PROW (776 mln euro – w tym środki m.in. na dopłaty LFA, emerytury rolnicze, dopłaty do gospodarstw produkujących na własne potrzeby, zalesienia gruntów rolnych, programy rolnośrodowiskowe), a także pieniądze w ramach strukturalnych programów operacyjnych – SOP (411 mln euro – w tym m.in. środki na inwestycje w gospodarstwach rolniczych, premie dla młodych rolników, inwestycje w przetwórstwie artykułów rolnych). Łączna wartość transferów finansowych do rolnictwa, według informacji umieszczonej na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ma wynieść od 2 mld 206 mln euro do 2 mld 673 mln euro, w zależności od stopnia wsparcia płatności bezpośrednich z budżetu krajowego. W 2006 r. kwoty te wzrosną odpowiednio do 3 mld 300 mln euro i 3 mld 887 mln euro. Przeważająca część tych środków będzie zwiększać wprost dochody rolnicze. W całości kwot przeznaczonych dla sektora rolnictwa płatności bezpośrednie stanowić będą jedynie 40 proc. (przy niższym poziomie wsparcia) lub 50 proc. przy zapewnieniu dodatkowych środków z budżetu.

O korzyściach rolnictwa z integracji przesądzać będzie zatem sposób wykorzystania wszystkich środków pozostających do dyspozycji sektora. Poza płatnościami bezpośrednimi – szczególnie jeśli uwzględni się potencjalne zasilanie obszarów wiejskich z funduszy strukturalnych – do wykorzystania będą niebagatelne kwoty służące nie tylko zaspokojeniu bieżących potrzeb rolników, ale również poprawieniu warunków rozwoju rolnictwa w długim okresie.

Źródło: Gazeta Wyborcza